單程證制度是時空錯配

陳丹尼 15/01/2014 2 Comments

單程證制度，引用共產黨的一句話，根本是「歷史遺留下來的問題」。

香港本來就像上海租界一樣，人員可以自由進出，不設關卡。歷史上，每逢大陸動盪，香港就會成為大陸難民收容所，待到大陸局勢穩定，難民就會紛紛回到大陸。但1949年大陸易幟，完全打亂了香港的部署。時任港督葛量洪，以為這次也一樣，難民遲早會回到中國，但後來他在回憶錄中也坦承評估錯了。難民不但不想回去，反而源源不絕湧入。

於是1950年香港急急封鎖關卡，堵截難民，第二年還圍上鐵絲網，設置禁區、哨崗，派軍警駐守，實質上把中港區隔開了，也斷絕了中港的人員來往。中國外交部隨即抗議，認為香港是中國領土，港英政府無權限制中國人到香港。最後港英妥協，答案只要來港者持有中國簽發的「通行證」，香港一定接收，至於通行證的審批權，及發出多少證件，由中國決定。這就是單程證制度的前身。

港英政府雖無通行證審批權，但卻通過與中國磋商，及在入境人數上實施配額制，控制入境人數。例如1950年代中期來港人數，就限制在每天50至70人[1]。但1950年代後期情況發生改變，中國相繼爆發大規模群眾運動，大躍進及人民公社造成大饑荒，加上文化大革命，大陸出現逃港潮。1957、1962、1972及1979年四波逃港潮中，單是1971至1981年10年間，就有超過50萬人偷渡到香港，為香港帶來深遠影響。

港英政府基於自身利益，對偷渡者通常隻眼開隻眼閉，只要偷渡客來到市區，政府就會酌情給予身份證。直到1980年，由於非法移民實在太多，港英才一改態度，決定遣返所有偷渡者。而這段時間由於中國政局動盪，影響到政府正常運作，每天發出的到港通行證數目相當飄忽，有時每天數十張，最高峰時每天發出超過300張[2]。

1980年中港達成協議，把通行證制度規範化，當中可到香港定居的《前往港澳通行證》（俗稱單程證）名額定為每天150個，以家庭團聚為目的，就是今天的單程證制度。之後名額曾多番改動，1983年降為每天75個，1993年是105，1995年又變回150個，直到今天。後來這種港英時代的安排還寫進基本法，延續到今天。

重溫這段歷史，我們就應該清楚單程證制度是怎麼一回事了。中國不承認香港是殖民地，更不承認港英政府有權阻止中國人到香港，於是最後中英通過密室談判，私相授受，搞出了一個由境外政權審批的移民制度，遺留至今。可見，單程證制度的源頭，是基於主權問題，中國要確立對香港的主權，堅持港英政府無權審批來自大陸的移民。但問題是，中國收回香港主權已16年，還需要通過控制移民審批權，來「確立」主權嗎？

單程證實施之初，確實有實質的需要。上文提到，自50年代後期開始，大量偷渡者湧入香港，而當中很大部分是年輕男性，他們許多在大陸已有妻兒，因此造成了大量骨肉妻兒長期分隔兩地的悲劇。但自1980年以來，已再沒有大規模的偷渡潮，而由1983年至2008年，透過單程來港人數累積超過一百萬，過去長期分隔兩地的家庭，可說要團聚的都團聚了。事實上，每日150個單程證名額，有30個是專門分配給分隔十年以上的配偶，即每年可以有10950人來港。但2001年，這類人只有3329人，到2009年，剩下829人[3]。

單程證的性質早已經改變，由過去的「難民團聚」轉變為「中港婚姻團聚」。1997至2012年，中港跨境婚姻比例佔港人結婚總數4至5成。但與一般人的印象不同，中港婚姻數目不但沒增加，反而在下跌，由2006年高峰期約55%下降到2012年佔總結婚人數約41%，約二萬七千宗[4]。而絕大部分港人大陸配偶都是通過單程證來港，他們還可以帶上子女。

再者，誰都沒想到中港邊境的關閉，卻無意中令香港有了固定的領土、人口，自己的文化（中國嶺南文化），自己的政府，繼而孕育出本土意識，儼然自成一國，這樣問題就來了。由於出生率下跌，1997年至2012年港產的嬰兒約有83萬（不計雙非），而同期單程證移民就有76萬，幾乎等於本地出生的人口！單程證移民已成為香港極其重要的人口來源，但移民審批權卻不在自己手上，這又怎能確保移民政策合乎本地利益？

關於這個問題，我想有一點是必須清楚的，就是無論任何國家或地區，都不可能無限量接收外地的移民，決不能說訂立移民政策就是歧視。如何訂立一個能配合本土發展的政策，才是關鍵所在。由此觀之，單程證制度顯然未如理想。

在整個單程證審批過程中，香港政府都極端被動。在新移民持單程證到達羅湖關卡前一刻，港府基本上對他們一無所知，要來多少人、什麼時候來、來些什麼人，通通不知。來了中國走私重犯賴昌星、入境處縱火案主腦施君龍，通通不知。還有，如果要了解新移民在大陸的背景、有什麼技能、做過什麼工作，以制定相應的支援政策，也是可憐得要做問卷調查才知道。正因為如此被動，港府制定人口政策時就非常尷尬。早在2002年《人口專責小組報告》中就有這樣的話：「……我們對來港移民的素質沒有多大控制。故此，我們需要培訓新來港的成年人，提升他們的技能以配合本港的經濟需要，這項任務至為艱鉅。」

那本港的經濟需要是什麼呢？我們在同一份報告中找到答案，原來是「知識型經濟」，換言之，香港迫切需要的是高學歷、有特殊技能的移民。過了十年，這項「至為艱鉅」的任務又做得怎樣呢？根據統計處數字，2001年，約七成新移民從事「非技術工人」及零售、餐飲等低技術工作，2011年，十年過去，情況竟然幾乎一樣！還有，並不是說來港年期較長，他們的收入就會較高，證明政府的「再培訓」政策也無大幫助。[5] 當然，大部分新移民是婦女，她們工作之外也在家照顧丈夫子女，對家庭和諧也很重要。但如果期望要新移民「配合本港的經濟需要」，那顯然是失敗的。

同樣是港人配偶及子女，如果他們是外國人，要申請來香港團聚就麻煩得多。入境處會考慮他們是否在港有慣常住所、收入是否可維持自己及家人生活、中文程度如何、是否有良好品行及精神健全等等。[6] 對於申請單程證來港，這顯然是障礙重重。如果「家庭團聚」是最高原則，不容設立其他限制，那為什麼外國申請者就有諸多限制呢？是歧視？還是優待大陸人呢？

上文提及，每年中港婚姻數目龐大，如何對待家庭團聚的訴求，的確是現實的問題，但這問題是雙向的。要跟什麼人結婚，絕對是個人自由。但與這個人結婚以後所帶來的後續影響，就應該自己負責。舉例說，港男要與一位不懂中文的法國人結婚，那是他的自由。但如果要申請法國妻子來港團聚，那該夫婦就要面對上述入境處的入籍審查，這不能說是歧視，因為他們理應事前就知道有這些審查。

同樣道理，如果政府承諾港人，大陸妻子要來港，最多只輪侯四年，那港人還要去大陸娶妻，那是他的自由。但政府卻不應以中港婚姻數目眾多，作為合理化單程證制度的理由，因為事實很可能是，四年的來港承諾，間接促進了中港婚姻。舉例說，如果人們知道來港的輪侯時間是七年，還有資產審查、入籍考試等等關卡，可能回大陸娶妻的動機就會大大減弱，又或者人們婚後會選擇到大陸生活。所以，這很視乎政府給予市民一個怎樣的期望。政府的責任是制定一個適宜的人口政策，以配合當地發展與需要。為此，政府就必須握有政策制定的主動權。

近年每日150個單程證名額已用不完，中港婚姻中，香港女性嫁到大陸的數目也在增加，令單程證的需求繼續下降，也許是時候徹底檢討這個陳舊的制度了。單程證制度是個大課題，牽涉長遠人口政策與香港的人口史，篇幅所限，無法一一細論，這裡就只能談個大概了。單程證制度是中英黑箱作業的產物，運作至今，已不能配合現代香港的發展，反而帶來種種問題，亟需改革。繼續沿用這個過時制度，根本是時空錯配，也是計時炸彈，很可能再觸發新一波中港衝突。最好的做法，當然是香港取回審批權，以修正這個「歷史遺留下來的問題」。退一步說，香港至少也應該參與審批，則可以在制定人口政策上掌握更大主動權。